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执行威慑机制建设亟待民诉法修改提供法律依据
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国家执行威慑机制的提出及进展
  当前,“执行难”是阻碍社会主义市场经济进一步健康发展和社会主义和谐社会建设一个重大问题。自“执行难”问题逐渐浮出水面以来,人民法院为此克服重重困难做了大量的工作。但随着市场经济的发展和社会运行方式的变化,“执行难”问题也越来越突出,已经成为复杂的社会问题,引起党中央高度关注。令人欣慰的是,人民法院经过多年的艰苦探索,终于认识到存在“执行难”问题系一个由于社会诚信缺失、市场监管缺位、司法惩戒乏力造成的综合性社会问题,并于2004年提出了建立与国家有关市场监管机关进行信息共享和措施互动、与社会诚信体系对接,进而加大对债务人失信行为的司法惩戒力度,促使债务人自觉履行法律义务的国家执行威慑机制。此后,最高人民法院一直将建立执行案件信息管理系统暨国家执行威慑机制,积极参与社会信用体系建设,借助社会合力促进当事人自动履行生效裁判作为一项非常重要的工作予以部署。这一解决“执行难”问题的创新性举措得到了中央的充分肯定,国家有关部门的大力支持,全国人大代表的一致好评,社会各界对此也寄予厚望。
  目前,人民法院已基本建成国家执行威慑机制的基础信息平台——全国法院执行案件信息管理系统。该系统自2007年1月1日起在全国运行后,已汇总全国法院尚未执结的案件及今年新收的案件一百多万件,记载了每个执行案件从立案到终结的每一个步骤、程序和措施的信息数据。全社会都在期待着国家执行威慑机制的全面启动和运行。但是作为法治国家,任何社会机制的运行都需要法律法规作为依据,国家执行威慑机制也不例外,其建设运行亟须修改和完善有关法律法规以提供法律依据,否则,整个机制的建设将缺乏合法性和正当性。从广义的范畴讲,全面建立国家执行威慑机制需要修改完善的法律涉及面非常多,将涉及整个强制执行法律制度和与强制执行相关的其他法律制度。本文仅从民事诉讼法修改过程中需对国家执行威慑机制建设予以明确的两个基本问题作粗浅论述。
    国家执行威慑机制的运行机理
  国家执行威慑机制作为人民法院为综合治理执行难问题而探索建立的一项新的工作机制,其具体构想是以全国法院执行案件信息系统提供的及时、准确、全面的权威执行案件信息为基石,通过与金融监管、工商登记、出入境管理等市场监管部门信息共享与措施联动,与其他社会信用体系网络对接,最终形成这样一种执行机制:有履行能力的被执行人在没有履行完毕法律义务之前,严格限制其进行产权变更、投资融资、市场经营、出境等各种市场活动,使其生产经营活动受到严重制约;将被执行人不履行法律义务的执行案件信息纳入有关征信系统,成为社会信用体系至关重要的组成部分,使其社会生活中的各个层面活动受到负面影响。总之,不履行生效法律文书的被执行人将受到更加严厉的惩戒,其生存空间将受到全面挤压,最终将不得不自动履行法律义务。从国家执行威慑机制的构建模式可以看出,其建成后将从公权力的制裁限制和私权利的负面影响两个层面的运行来解决执行难问题,这两个层面的运行体系将有机配合、相辅相成,形成对被执行人惩戒的立体网络,将产生强大合力。
  一是在公权力层面由负责对市场经济活动进行监管的机关加强对被执行人的制裁限制,确立其在整个联动机制中的主导地位,将对被执行人的惩戒措施予以前置,充分发挥市场监管这一公权力对被执行人的惩戒作用。
  被执行人之所以敢于面对人民法院的强制执行仍拒不履行法律义务,是因为人民法院强制措施对其制裁作用非常有限,其不履行生效法律文书确定的义务却仍然可以获得贷款、开办新公司、买车购房,仍能周游世界住五星饭店,任何社会经营活动基本不受影响。在这样的社会环境中,人民法院的强制执行很难促使被执行人自觉履行义务。
  而执行难问题很大程度是由于市场监管法律制度的不完善、市场监管措施的不到位、市场监管执法的不得力造成的。要综合治理执行难这个复杂的社会问题,就必须从源头抓起,充分发挥金融部门的信贷和资金监管、工商税务的行业准入与市场管理、车辆房产管理部门的产权登记管理等公权力对社会经济运行的监管作用,将对被执行人的制裁限制措施予以前置,由事后的惩罚变为事前的惩戒(比如对被执行人进行限制融资、限制投资等),将各部门各自为政、单独行权改为信息共享、联合行权。这样一来,一方面可以对有履行能力而拒不履行法律义务的行为施加更严厉的惩罚,另一方面告诫他人以避免其他不履行法律义务的行为发生(执行程序是社会公平正义的最后一道防线,若被执行人连法律规定的最严厉的国家强制执行手段都不畏惧,其在以后的经济活动中必然会更加无所顾忌地拒不履约)。从公权力对市场经济活动的作用分工来看,市场监管是占主导地位的,司法活动是为市场监管提供法律保障。
  因此,重新认识和确立市场监管机关在对被执行人进行惩戒的公权力运行体系中的重要作用和主导地位,才能建立起科学合理的国家执行威慑机制,才能切实解决执行难这一复杂的社会问题。
  二是从私权利层面将被执行人的执行案件信息纳入社会信用体系,引导和确立其在社会信用体系中的最高位阶地位,从而在私权利运行体系对被执行人产生更强大的威慑力。
  整个社会的运行基本可以划分为二元体系,即国家权力强制实施的公权力运行体系和社会自我约束的私权利运行体系。对市场经济活动而言,前者表现于市场监管的行政权力运行及审理执行经济纠纷的司法活动,后者主要体现在社会信用体系的运行。将被执行人的执行案件信息纳入社会信用信息体系,借助于私权利的运行体系,让社会公众能够对此便捷的知悉、自由的评判、自主的选择,更加广泛地调动社会大众共同对有能力而拒不履行义务的被执行人的社会活动进行制裁限制,对其生产生活的各个方面产生严重的负面影响,这种影响将更加长久、深远和广泛,对被执行人也将更具惩戒作用和威慑力。
    公权力运行层面尚待法律完善
  1、对被执行人予以严格惩戒体现了现行法律的基本精神。
  现行法律、法规及有关司法解释对债务人财产的控制处分、人身自由限制、经营活动及从业的限制等方面已有一些规定,这些都是诚实信用法律原则的具体展现,体现了对被执行人进行严格制裁限制的法律精神。
  在财产方面,赋予了人民法院对被执行人财产有采取调查措施、控制措施、处分措施及要求有关单位予以协助的权力。民事诉讼法第二百二十三条规定“人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。”第一百零三条规定:“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的,人民法院除责令其履行协助义务外,并可以予以罚款……”
  在活动空间方面,明确了人民法院可以限制被执行人出境的权力。《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条规定“有下列情形之一的,不批准出境……(二)人民法院通知有未了结民事案件不能离境的。”
  在经营活动方面,规定了工商管理机关可以对被执行人进行限制和处罚的权力。国务院发布的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十条规定“企业法人有下列情形之一的,登记机关可以根据情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、停业整顿、扣缴、吊销《企业法人营业执照》的处罚……抽逃转移资金,隐匿财产逃避债务的”,第十五条“申请企业法人开业登记,应当提交下列文件、证件:资金信用证明、验资证明或资金担保。”
  在从业方面,授权工商机关可以限制被执行人担任高管人员。《中华人民共和国公司法》第一百四十七条第一款第(五)项规定“个人所负数额较大的债务到期未清偿,不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。”
  2、强化市场监管对被执行人的惩戒尚需法律完善。
  随着社会经济的发展,人们的生产生活方式发生着巨大变化,原有法律体系难以对新的历史时期的被执行人发挥惩戒作用。国家执行威慑机制即是基于当前社会运行方式而建的新的工作机制,其相关法律也需配套跟进。强化市场监管对被执行人的惩戒作用,一方面要进一步补充完善市场监管法律体系,授予市场监管机关更为广泛的惩戒被执行人的行政权力;另一方面要用足用好相关法律法规,制定完善市场监管机关行政执法与人民法院强制执行的法律衔接问题。
  一是需要补充完善市场监管中惩戒被执行人的法律规定。目前,有关法律主要规定了对不履行法律义务的被执行人限制其开办公司、出境、担任高管人员等,限制的范围还比较窄,对被执行人的其他市场经济活动的制裁限制未有规定,因此,国家执行威慑机制建设过程中人民法院与有关部门进行措施联动时缺乏法律依据。建立国家执行威慑机制,要全方位地调动各种市场监管权力对被执行人进行制约,需有法律法规对此作出明确规定。如限制被执行人贷款融资;限制被执行人转移或添置资产;授予车辆、房屋等产权管理机关对被执行人不得办理产权过户的权力。等等。
  二是要做好市场监管涉及的行政权力与强制执行涉及的司法权这两大公权力同步运行中的法律衔接。从现行法律对被执行人社会活动空间、投资办企业、市场经营活动、担任高管人员等方面制裁限制规定的运行情况看,即使相关法律进一步丰富了市场监管机关对被执行人制裁限制的权力,如果没有做好程序法层面的法律衔接,使之具有现实的操作性,相关法律制度将形同虚设,难以惩戒被执行人。过去由于信息不畅,缺乏多种权力配合运行的客观条件,而今现代信息技术的发展为不同权力体系间的有机运行提供了可能,人民法院能与市场监管机关之间能实现被执行人信息与其财产登记信息、生产经营活动信息的实时共享,以此为基础的国家执行威慑机制建设应注意做好这两大权力运行体系中的法律衔接,一方面要明确规定市场监管机关的义务,由过去的被动配合司法机关转而根据司法机关提供的信息主动对被执行人的市场经营活动进行制裁限制;另一方面要明确市场监管机关对人民法院对被执行人的制裁限制措施的协助义务,解决目前普遍存在的有关单位经常以缺乏明确法律规定不积极协助配合人民法院执行的问题。
    私权利运行层面亟须法律依据
  国家执行威慑机制将被执行人的案件信息纳入社会信用信息公开,根本而言是国家公共权力对被执行人私权的一种限制,体现了司法权力的公共性,是对社会公众知情权的尊重。当事人一旦选择了诉讼,借助于公权力来解决其私权利的纷争,由于诉讼信息的公开性(即使是法律规定审判过程不公开的案件,裁判都是公开的,因此任何司法文书都具公开性),其相关信息就发生了由私权利范畴向公共信息的转变。虽然司法公开原则和有关法律法规为执行案件信息公开提供了法理基础和一定的法律依据,但将被执行人的案件信息纳入社会信用信息公开,必然要涉及其名誉商誉的贬损和部分自由的限制,这是否属于私权利的侵害,需要有更加明确的法律规定,以避免不必要的纷争。因此,建议有关法律修改时应明确人民法院有权将被执行人的执行案件信息纳入社会征信系统,从而为国家执行威慑机制在私权利层面的运行提供法律依据。当然公权力的运行要充分考虑私权的合理空间,在具体操作层面上进行科学而理性的设计,才能最大限度地降低执行威慑机制可能给私权造成的侵犯。
    民诉法修改的立法建议
  犹如“执行难”问题的解决将是一个艰难曲折的过程一样,国家执行威慑机制的建设及配套法律法规的建立和完善也不可能一蹴而就。据悉,民事诉讼法修正案已于今年6月提交全国人大常委会审议。笔者认为,若要国家执行威慑机制得以顺利建立并良性运行,民事诉讼法修改应当先从两个方面为此项工作提供基本的法律依据,即一方面要明确有关市场监管机关依法对被执行人的市场活动采取制裁限制措施的权利和对人民法院对被执行人的制裁限制措施的协助义务,另一方面要明确人民法院有权将被执行人信息纳入社会信用信息。综上,建议民诉法修改时作出如下规定:被执行人不依法履行生效法律文书确定义务的,有关单位应当根据法律、行政法规的规定或者人民法院协助执行通知书,对被执行人从事的影响债务履行的活动采取必要的限制措施,并将其不履行义务的信息纳入有关征信系统。
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