“我不会举报了,因为举报以后,在举报人被打击报复认定方面,国家在实际操作当中很难,甚至可以说是告状无门。”李文娟,一个曾经十分坚定的举报人对记者说。李文娟原先是辽宁省委鞍山市国税局的一名公务员,在负责税收登记工作的过程中,她发现鞍山市国税局存在人为地少征国家巨额税款等违法和违规行为。犹豫了五个月之后,李文娟向国家有关部门进行了实名举报。可是,她等来的却是两次辞退和一次劳动教养的结果。
李文娟案再次让举报人保护问题进入公众与相关部门的视野。
不单是一个李文娟,举报人受打击报复的不胜枚举,如:程维高落马后,举报人郭光允仍然受到死亡威胁;吕净一举报河南省平顶山市政法委书记李长河,先被免职,后被拘留,最后又遭凶手行刺造成重伤,妻子则被刺身亡;还有举报县委书记被砍成重伤的龚远明……
8月2日记者从最高检获悉,下个月最高检将举行“第4次全国举报工作会议”。如何保护举报人,将是这次会议“一项非常重要的内容”。
据最高人民检察院统计,从上世纪90年代开始,全国每年发生的对证人、举报人报复致残致死案件由每年不足500件上升到现在的每年1200多件。
举报人功不可没
据最高检统计,历年来在查处的经济犯罪案件中,由举报线索立案占查处案件数量一般在50%以上。今年举报宣传周期间,在查处案件数量中,举报占了74.5%。
事实证明,举报人不管出于什么动机,只要举报属实,对这个社会都有其积极意义。“可以为司法、执法机关查处案件提供方向、线索。”
因为检察机关本身的缺陷,不可能接触到社会的方方面面,举报人可以说是检察机关触角的延伸。有时通过举报人提供的事实,还会挖出更大的案件,甚至挖出串案、窝案。
此外,通过举报人的举报检察机关可以掌握一个时期职务犯罪的趋向,对预测这类犯罪的发展有一定的参考价值,也对检察机关制定重点政策提供相应依据。
北京泰福律师事务所律师肖太福表示,如果没有举报人,反腐倡廉工作将会受到很大限制。
“群众监督的力量很大。”中国社科院法学研究所研究员莫纪宏也这样认为。
在黑龙江省哈尔滨国贸城特大经济案件中,举报人于新华以一人之功,挽回直接经济损失7000万元;原为辽宁省鞍山市国税局公务员的李文娟,在举报鞍山市国税局存在违法和违规行为后,鞍山市国税收入发生显著变化:2001年底,国税收入33.7亿元,举报后的2005年国税收入达115亿元。
“举报线索是查办案件的重要来源。这一点是永远不可忽视的。”最高检方面也肯定了举报人的积极意义:“要加强对举报人的保护,这样案件来源才能源源不断,才能把贪污贿赂不断肃清下去,树立社会正气。”“很多地方没有树立‘保护举报人也是反腐政绩’的观念。”
然而,举报是公民的义务,这种义务的履行受益者是国家。“但公民履行义务后,国家有时却没有履行他的保护义务。”
领奖成冒险行为
据了解,我国对举报人的保护始于1980年代,发展是从1990年代以后。1991年我国开始制定保护举报人的规定;1993年制定了进一步加强保护举报人的决定;1996年修改保护举报工作规定时,又丰富了保护举报人的条文;2000年加强申诉控告的规定中,又强调保护举报人。
在我国《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》以及中纪委、高检有关规定中,都有保护举报人的法律法规。
例如《刑事诉讼法》中明确规定:“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为,应当为他保守秘密。”
为什么还会有举报人屡被打击报复的事情发生?
一个潜在的原因是保密工作的失误。
甚至连领取奖金也成了冒险行为——2002年,南京一位署名举报贿赂案件的举报人,在公开接受检察院奖励后的第二天便遭到解雇。
1998年高检奖励47名举报有功人员时,仅有1人公开领奖。
从检察机关来说,举报程序在受理、分流、移送、转办、初查、宣传、奖励、答复等各个环节,都存在着信息泄漏的可能。
只要有一个环节没有严格按照保密规定进行,存在泄密漏洞,就有可能使举报人被打击报复。
很多举报人遭打击报复,都是发生在接受举报的机关对保密工作的疏漏上。
更重要的是,由于部分利益群体间的妥协和交易,使得这些环节无法做到绝对保密,导致在许多情况下,接受举报的机关直接或间接地将举报信息和举报人信息,转发给被举报人所在机构或其直接的上级机构,甚至直接落入被举报人手中——
为什么会泄密
据报道,浙江省黄岩市供电局职工王桂生,在举报供电局长兼党委书记潘祖言贪污、受贿后,从1993年8月至9月,他寄出的7封举报信全部完整无缺地落到潘祖言手中。
举报人信息无端泄密,莫纪宏认为是“举报人处理机制、方式不健全。举报体制不完善。分线管理、各司其职。这使得举报信通常会落到被举报人手里,对举报人的信息不能很好地保护。”
中国政法大学刑事司法学院院长曲新久则认为,主要是诉讼程序在法庭上公开、秘密层面上的分界不好。应该是公诉机关不能知道举报人,侦查人员也不能接触举报人。
“细节和技术上还做的不够。特别是举报人的信息,没有保密措施。目前的规定太空,没有技术设计,缺乏规则。”曲新久说。
此外,举报人在道德上与传统文化是有冲突的,因而对举报人持一种“轻视、没事找事”的偏见,使接受举报机关在对举报人的保护上也不够重视。
“匿名举报的得不到及时处理,实名举报的会受到打击报复”。已经成为当下举报制度的潜规则。
这导致“举报人最担心的是安全问题。”肖太福说,而且现在打击报复的手段很多,有经济打击、身体伤害、人身自由限制、非法关押、还有对家属亲戚进行打击报复。
“打击报复分玩忽职守罪、诬陷罪等等,由于对罪名落实的单位常常就是打击主体,而这个主体又很可能是举报人的保护主体,二者有可能交叉、或合二为一、或串通,所以举报人被打击报复,而且这些报复行为不容易被认定。”肖太福认为,这些都缘于缺少足够的监督制约机制。
检察机关作为法律监督机关,也有接受监督的义务,这样才能体现权力制衡的效果,否则权力的滥用和腐败,只能依靠检察人员的道德自律。
制裁过于宽松
举报人得不到合法的保护,法律制度的不完善难辞其咎。“目前法律制裁措施不利,打击报复的多,受到处罚的少。”莫纪宏说。
我国刑法第二百五十四条规定的报复陷害罪的主体仅指国家机关工作人员,使现实中很多非国家机关工作人员实施的打击报复行为得不到应有的惩罚;即使是国家机关工作人员,要构成报复陷害罪还必须是利用职权,而直接以伤害行为进行报复,但又不构成伤害罪的无法可究。
而对于法律规定的被举报人“假公济私”行为如何判断,也是一个难题,从而影响了该规范的可操作性。而且,这个规定仅仅是针对举报人的保护,如果是对举报人的亲属进行报复陷害,进行刁难,仍没有相应的制裁措施。
我国《刑法》中还有一大空白,就是没有对恐吓行为进行法律界定。而恐吓举报人和证人的行为,在很多国家都是严重的刑事犯罪。
制度的不完善还导致我国对于打击报复举报人的制裁,可能比想像的还要宽松得多。
1999年最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》中,对于刑法第二百五十四条报复陷害案的立案标准,规定了三个条件:一是致使被害人的人身权利、民主权利或者其他合法权利受到严重损害的;二是致人精神失常或者自杀的;三是手段恶劣、后果严重的。
也就是说,只有发生了举报人的权利受到极其严重的损害,检察机关才会对打击举报人的行为进行立案。因此,虽然每年检察机关受理的打击报复举报人的控告在千件以上,但最后立案侦查的,不到5%。大量打击举报人的案件,都没有进入刑事诉讼的范围。通过党纪处分追究打击报复举报人占了很大一部分。
用这种轻缓的处理手段来制裁对举报人安全构成严重威胁的行为,没有足够的震慑力,因此不少专家指出,要严惩打击报复行为。
而且,这些行为如果不能纳入刑事处罚或者行政处分的范畴,大量的危害举报人的行为将游离于法律之外。
事前保护防患于未然
举报人的安全感来自于“防患于未然”,因此预防工作是极为重要的。很多国家对于举报人的保护,都纳入到证人保护的体系内,实施预防性保护,因为偏重事前保护,在国外基本没有打击报复举报人的现象。
以美国为例,对于危险的情况,他们会将举报人集中到一个地方,并可以帮助其迁移住所、调换工作、进行经济补偿。
在我国,这方面的手段基本都没有。
对举报人事前预防的保护没有很好建立起来,而有限的事后保护又始终是滞后的。
莫纪宏认为,“通过制定个人信息保护法,来对抗打击报复者。个人信息一定要保密、受到法律保护,追究相关责任。对打击报复者的处罚要更严厉”。
不少专家认为,对于举报人已经受到打击报复的,要实行救济,这是必不可少的。“他是为了国家的利益,冒着被打击报复的风险,承担的风险成本比较大,国家应该实行救济。”
举报人也要有自我保护意识。“举报人可以间接化,即可以委托律师或调查公司等其他人与公安、检察机关进行单线联系,而不是像现在这样是跟一群人在联系。只要一个警官直接负责接触举报人就可以。”曲新久说。专家一致建议:举报人要增强自我保密意识。首先不要向周围的人渲染,也不要多头举报。在必要的时候我们提倡举报人使用匿名或网络密码举报。
举报信要就事论事,与自己有关的信息一定要保密。否则材料转到被举报人手里,很容易推断出是谁写的。
举报人与司法机关联系时应注意,不要在公共场合打电话,发信息。
还有一点不可忽视,那就是举报后要对自己的环境进行评估,尤其是实名举报。一旦预测或知道有打击报复苗头,及时要求检察机关提供保护。
据了解,目前主动要求司法保护的举报人极少。
呼吁立法
恐惧感和道德的沦丧;舆论监督受到限制;法律监督的弱化;政治监督的不足。由于这些力量是分散的难成系统,即便是上面几项都做到位,也无法使举报人得到良好的保护。
“个人力量无法与犯罪分子抗衡。因为被举报对象通常都是有系统、有资源、有准备的强势群体,力量强大,而举报人就显得很弱小。”肖太福说。
在立法体系中,关于公民的基本权利的规定,至少应该上升到法律的层面上,才有法律的效力。
因此肖太福强烈呼吁:“要推进、设立《举报人权利保障法》,这样才能对举报人进行严密的保护。”
事实上每年两会关于保护举报人的提案、议案占总数的千分之一。
“人大代表多年、多人、多次呼吁,但立法机关无动于衷。人民权利意识太弱,每年答复都是敷衍了事,没有实质性的进展。修改刑诉法、民诉法,也没有把保护举报人作为重要内容纳入议事日程。”
据了解,对于既将召开的全国举报工作会议,最高检领导极为重视:“保护奖励举报人是加强举报工作的重要措施,也是检察机关举报工作取信于民的关键一环。”“在全国举报工作会议上,对此要进一步强调和规范。”