从“构罪即捕”到推行逮捕必要性证明机制，既节约了大量的司法资源，也保证了不枉不纵地打击犯罪。江苏省南京市检察机关把在实践中遇到的具体案例与现代司法理念相结合，将建邺区检察院作为“试验田”，探索建立逮捕必要性证明机制。近年来，南京市检察机关不捕案件以每年３５％以上的比例递增。
    “构罪即捕”———传统模式存在两大弊端
   2009年3月的全国两会上，最高人民检察院检察长曹建明在工作报告中，第一次向公众披露检察机关不批准逮捕的案件数量。马旭升不仅注意到了这个细节，而且还很自豪和兴奋。 
    马旭升是江苏省南京市建邺区检察院侦查监督科科长，他认为这个数据的公布，悄然反映着一种现代司法理念的转变，从侧重打击刑事犯罪到全面、强化履行法律监督职能，维护司法公信力。 
    2005年1月，南京市建邺区检察院办理了一起盗窃案。徐某将一个叫大兵的小伙子介绍给女儿小丽。恋爱四年多的时间里，小丽两次为大兵流产。徐某也拿出积蓄给大兵做生意。但生意上了正轨，大兵却开始冷落小丽。徐某带着女儿到大兵住处打砸泄愤。其间，徐某拿走了大兵的一台笔记本电脑和1万元现金。 
    大兵报案后，公安机关立即提请检察院批准逮捕徐某和小丽。检察机关照例准备批捕，最后因为院领导细心审查，发现这个案子的特殊性才没有批准逮捕。 
    从这个具体个案看，结果虽然被纠正过来，但从整个执法理念看，却是传统的“构罪即捕”的思维方式在起作用。 
    “当时，像这样的社会危害性很小，情节轻微的刑事案件，只要证明有犯罪事实存在，公安机关往往就报捕，检察机关也照例批准，随后公安执行逮捕。”马旭升说。 
    他认为，“构罪即捕”模式有两大弊端，其一可能侵犯犯罪嫌疑人合法权利，因为一旦羁押就意味被剥夺人身自由;其二是一旦逮捕就必须羁押，浪费了本已十分紧缺的司法资源。2005年之前，南京不少看守所都是“塞”得满满的，提审还得预约排队。
    酝酿探索———新做法没有突破法律框架
    早在2003年，南京市一些县区检察院就开始探索对未成年人案件慎重逮捕的机制。对这样一个特殊群体，从教育、改造目的出发，不捕是原则，逮捕是例外。本着这个理念，南京市检察院侦查监督处下发了《审查逮捕案件加强对逮捕必要性审查的意见》。 
    此后，南京市检察机关不捕案件以每年35%以上的比例递增，无逮捕必要不捕的人数每年成倍增加，批捕率则从2004年的91.9%逐年下降，2005年为88.2%，2006年为83.7%，2007年更是低至78%。 
    从2007年初开始，南京市检察院开始正式进行逮捕必要性证明的调研。南京市检察院侦查监督处副处长薛海蓉负责这个课题组，马旭升作为基层检察院唯一代表被吸纳进来，主要负责案例提供、实证分析。 
    “这个课题组要解决两大问题:现行逮捕模式存在哪些弊端，逮捕必要性证明机制的理论基础和可操作性。”薛海蓉说。一个月后，调研成果《逮捕必要性条件证明制度研究》出炉。研究认为:从法理上看，逮捕必要性证明并没有突破法律框架。刑事诉讼法本来就规定逮捕要满足三个条件，逮捕必要证明只是“做了原来就该做的”。从操作层面看，逮捕必要性证明需要公安机关在提请逮捕时，提请文书要有逮捕必要的主张，在卷宗中附上不逮捕有人身危险性而有逮捕必要的证明材料。表面看这加重了公安机关的工作量，但却提高了报捕的准确性和效率，而且回到法律规定逮捕标准的应然状态，具有生命力。 
    调研结论是，逮捕必要性证明机制完全可以推行。
    建邺样本———详细规定八种情形不逮捕
    有了调研报告做基础，南京市检察院在建邺区检察院试点推行逮捕必要性证明机制。马旭升所在的侦查监督科承担起了这个先锋任务。 
    2007年2月，建邺区检察院开始全面推行逮捕必要性证明制度，每个批捕案件必走“证明”程序。这样一来，公安机关的工作量加大，不仅要提出逮捕要求，还要解释为什么要逮捕;不逮捕会不会造成社会危害。往常的流水线批捕模式一下在逮捕证明机制前“卡”住了。 
    几个和马旭升关系相熟的派出所长见到他就叫苦:“马科长，你们搞逮捕证明，我们苦死喽。取证难度加大不谈，办案数量也下来了。” 
    最初的两个月中，薛海蓉和马旭升并没有看到预期效果。报捕案件不减，批捕率没有显著提高，逮捕案件中大要案比例也不高。如何引导公安机关进行逮捕必要性证明，将审查关口前移是当务之急。 
    2007年5月17日，建邺区检察院和南京市公安局建邺分局会签了《关于办理逮捕案件中增加逮捕必要性证明的规定》。这份文件结合建邺区办案实际，对可以逮捕的七种情形、不用逮捕的八种情形作了详尽规定。其中，社会危害性是有逮捕必要的核心依据。主要情形为犯罪嫌疑人可能判处三年有期徒刑以上刑罚的;可能自杀或者逃跑的;可能实施打击报复行为的;犯罪嫌疑人居无定所，流窜作案，异地作案，不具备取保候审、监视居住条件的等。这份1500多字的会签文件，在制度层面上为公检两家统一了执法标准，也统一了执法理念。 
    检察机关受理后，对《提请批准逮捕书》及案卷材料中逮捕的三个条件是否齐备进行复核、审查。 
    “逮捕必要性证明机制就是保证不符合法定条件的人不被逮捕，该逮捕的坚决逮捕，而且必须说明逮捕理由。”马旭升简洁概括了这项机制的本质做法。
    全市推行———在类案处理上走出新路子
    建邺区检察院的试点成功，坚定了南京市检察院在全市范围内推广的决心。 
    在10余次反复沟通后，南京市检察院和公安局在2007年11月联合签署了《关于办理逮捕案件适用“逮捕必要性”条件的实施意见》。随后，南京市市区两级检察、公安机关全面推行逮捕必要性证明机制。 
    在该会签文件的基础上，南京市各基层检察院也紧贴区域实际，在逮捕必要性证明机制上进一步细化、创新，在类案的统一处理上走出了新路。 
    雨花区检察院针对辖区盗窃案件高发态势，对盗窃数额标准细化;玄武区检察院利用逮捕必要性证明，推出交通肇事赔偿保证金制度;下关区检察院针对本区外来人员轻刑犯罪突出和捕后判处徒刑以下刑罚比例偏高的矛盾，批捕关口前移，办案提速。 
    实践在推进，理念也在进步。在南京市的每一个基层检察院，批捕案件的逮捕必要性证明已经是必经程序;公安不再是构罪就报捕，另外两个条件不“达标”的通常就不移送，如果移送检察机关也不予受理;对于是否有逮捕必要或者如何取证证明有逮捕必要公安吃不准的，检察官予以帮助指导。 
    几个起先对逮捕必要性证明叫苦不迭的派出所长悄然转变，坐在马旭升办公室，抱怨没了，深入、细致探讨案情多了起来，报捕案件的质量有了明显提高。 
    而建邺区检察院侦查监督科在办案人员比去年减少的情况下，反倒有更多时间坐下来思考总结，和以往紧锣密鼓埋头审批的状态形成鲜明对比。 
    “是创新机制带来的良性效应。”马旭升一语道破这份难得轻松背后的含义。
    专家点评
    逮捕必要性证明意义深远
    南京师范大学法学院教授、博士生导师　李建明
    我一直在关注南京市检察机关实行逮捕必要性证明的改革实践。应该说，这项很有意义的努力已经取得了初步的成效，明显地降低了未决羁押率。实践证明，检察机关在提高犯罪嫌疑人、被告人人权保障水平和程序公正性水平方面可以大有作为。 
    首先，有利于提升犯罪嫌疑人人权保障水平。保障被指控者的人权是我国刑事诉讼追求的重要价值之一。强调对逮捕必要性的审查，无疑可以降低逮捕率。逮捕率的降低意味着刑事司法活动对犯罪嫌疑人人权损害的减轻和人权保障水平的提高。 
    其次，有利于提升司法公信力。刑事司法的权威性来自于刑事司法的公信力，而司法的公信力不仅来自于准确、及时、有效地揭露、证实和惩罚犯罪，而且来自于对犯罪嫌疑人、被告人应有的人权关怀和对于法定程序的严格遵守。强调逮捕必要性的审查，正是从后者提升了刑事司法活动的公信力。 
    第三，有利于节约司法资源。将犯罪嫌疑人逮捕羁押需要消耗大量的司法资源。通过逮捕必要性证明的审查把关，避免将没有逮捕必要的人予以逮捕，节约司法资源的意义不言而喻。 
    从检察机关的“本职”———履行法律监督的角度来看，逮捕必要性证明也有着重大意义。 
    侦查监督的任务在审查批捕环节不仅包括防止错误逮捕，防止将无罪公民予以错误羁押，而且包括防止对没有逮捕必要的犯罪嫌疑人予以羁押。因此，在注重逮捕证据条件的审查把关的同时，重视逮捕必要性条件的审查和掌握，进一步强化了检察机关的侦查监督机制，更好地履行了检察机关的法律监督职能。